终结无序信访的政治背景。
在发展的关键时期，强调维护社会稳定。没规矩不成方圆。
极少数人以“维权”为名，提出过高的不合理要求，干扰了正常的社会秩序。
“大姐，您这事儿上访也没用，不如加入我们，一起维权。”在北京南站的“上访村”附近，被称作“两办”的人民来访接待室和全国人大常委会信访局门口，老阎把上访者拦下，这样对他们说，希望上访者与他一起“闹一闹”
老阎是一个连续上访四年的专业“上访户”。现在，他面临一个严重的危机：他有可能被归为扰乱信访秩序的“极少数人”
7月30日，距5月30日新颁布的《信访条例》出台还不过百日，国家信访局新闻发言人就依法治理信访秩序发表了谈话。
谈话中提到，“扰乱信访秩序的现象依然存在。比如，极少数人打着‘上访’的旗号，组织非法的跨地区串联聚会；极少数人以“维权”为名，提出过高的不合理要求。这些严重干扰了人民群众正常的生产生活秩序，也干扰了正常的社会秩序。”
要让稳定压倒一切
“新条例颁布90天的时候出现这个‘少数人’的提法，在我们的预料之中，这是条例中规定设置的必然后果。”长期关注这一问题的社会学者姚遥表示。
新条例规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
姚遥告诉《?望东方周刊》，“5月1日后，上一批问题遗留下来的上访者多数重新上访，新条例规定的三级终结制大约要求三个30日的处理和复查时间，而如果正好三个月的时间内这些上访者的诉求不能得到解决，将可能进一步激化局面，这势必促使政府采取强制措施维护稳定。”
对此，国家信访局信息中心主任章晓可对《?望东方周刊》解释说，“上访者的上访缘由一般都是个人的问题，都应该在第一个环节得到解决，如果没有还可以向上一级行政机关提起复查，不服，还可以向再上一级提起复核。还可以举行听证、公示，有答辩和申诉的机会。如果三级程序走完了，他不能满意，那他还能相信谁？”
谈话提醒说，我国还处在社会主义初级阶段，只有改革和发展才是维护人民群众根本利益的惟一途径。任何人在维护自身合法权益、行使权利的同时，必须自觉维护法律尊严，认真履行公民应尽义务，通过合法的途径、以理性的形式表达自己的意见和诉求。
上访不能损害其他人的利益
国家信访局局长王学军在一次讲话中谈到，随着改革的不断深化和利益格局的调整，信访形势发生了新的变化：参与信访活动的主体成分多元化，信访总量持续上升；反映的问题相对集中，处理难度加大；集体上访、越级上访、重复上访增多；组织化趋势明显增强，过激行为时有发生。
在这一期间的信访洪峰中，安徽省池州市青阳县蓉城镇农民朱正亮和福建人张理积无疑是醒目的激流。2003年9、10月间的半个月内，他们相继选择以在天安门广场自焚这种决绝的方式，试图引起各界的关注。他们之后的命运可谓泾渭分明：朱正亮浑身烧伤20%后被扑灭送往医院，接着当地政府专门进京把他接回去，并上门去解决问题；张理积自焚未遂，被北京市法院以妨碍公共秩序罪，判了六年徒刑。
在这种情况下，2004年4月，北京市针对当前群众上访过程中出现的一些问题，按照国家宪法、法律、法规的有关规定，结合实际，制定了《关于维护群众上访现场秩序的工作意见》。
这份引起巨大关注的《工作意见》要求：公民进行信访活动应当遵守宪法、法律、法规、规章，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利；信访部门应该履行职责，认真热情接待来访。
在5月1日颁布的《信访条例》中，这些工作意见基本都得到了落实和强调。
国家信访局一位官员对《?望东方周刊》表示，“这个条例的初衷是为了维护群众合法的权利。两方面，既强调对信访机构的规范，也强调对信访人的规范。上访不能损害其他人的利益。”
大背景是“依法行政”
“这次新的信访条例的大背景是政府要求依法行政。信访条例的修改符合历史发展的轨迹，是信访工作的法制化进程的体现。现在在发展的关键时期，强调维护社会稳定。没规矩不成方圆。”章晓可主任对《?望东方周刊》说。
这一原则强烈体现在7月30日国家信访局新闻发言人的谈话中，谈话表明，“要依法维护信访秩序，依法维护人民利益。”
《信访条例》明确规定：不得采取在国家机关办公场所和公共场所聚集、堵塞及阻断交通等六种禁止性行为。在处理信访事项过程中，要严格执行国家有关法律法规，坚决维护法制的尊严。
谈话强调，“对极少数违反《信访条例》规定，经批评教育仍然顽固坚持错误立场、从事非法活动的，要依法严肃处理；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。”
对此，基层信访部门普遍持欢迎态度。湖南省益阳市信访局局局长壮晓阳对《?望东方周刊》说，“目前，群众上访违反《条例》第18条、第20条规定的情况比较突出，国家机关工作人员对信访人进行劝阻、批评或者教育，这一程序容易启动。但在劝阻、批评、教育无效的情况下，启动其他程序比较困难。信访人虽然有明显的违法行为，由于上访群体的特殊性，再加上上访诉求的合理性与上访行为的非法性相交织，有关部门不愿插手，怕惹麻烦，在一定程度上束缚了手脚。”
无理缠访是对老实守法的公民不公平
长期研究信访工作的上海市人大常委会培训工委干部周梅燕说，在上海的拆迁问题中，流传着一句话“凡是会闹的，最后都会放”，这种情况对老实守法的公民不公平。上海有几个“老上访”甚至已经在“传帮带”了，哪里有拆迁哪里就有他们兜售“经验”，甚至卖领导的家庭地址。
“这些少数人的经验鼓舞了无理上访，因为能解决问题，而这些问题是否在政策范围之内他们不管。”周梅燕说。
章晓可无奈地提到一个无理上访的例子：有一个上访者去检察院系统上访，他的上访缘由是他有一套单位分的房子，好几年没交房租，单位要收回。法院判得很松，要他把房租补交上，他不服，上诉，维持原判。他就开始坚持上访。
“这方面的负效应，实例实在太多了，诉讼没用，而上访可能有用。”周梅燕说。
“要求上访者到指定地点的接待室，有专门的人为他们服务。但是有的人跑到人大会堂，中南海周边，跑到了领导人住地。”国家信访局一位官员告诉《?望东方周刊》，大部分的信访总体来说都是有道理的。而一些在北京长期缠访的多是无道理的。“他们的理就是他们自己的理，自己的愿望。”
分析人士认为，“7·30谈话”是对扭转此种乱局的再一次强调。今后有可能进一步对《条例》进行相关方面的补充。
接访的尴尬境地
随着2003年收容遣送制度的废止，强制打击无序上访的手段大大减弱，政府不得不动用大量资源认真对付上访问题，信访联席会议几乎囊括了所有的政府部门。这使得作为补充救济的制度在一些地方变成了解决社会矛盾的主要机构，这本身就是一个不正常的现象。
上访群体给首都稳定带来了巨大压力。各地政府为了自己的政绩，就要想方设法减少上访登记量，便派人到北京“接访”的制度应运而生。
代表地方政府的接访者在国家信访局门口形成人墙，阻挡上访者进入信访局，上访者也开始想尽办法逃避被接。双方开始了自收容遣送制度废止之后新一轮游击战。
接访过程中虽然也发生过殴打上访人等事件，但接访制度整体上比收容遣送制度更加文明。但从另外一个方面而言，接访费用给一些地方造成了新的财政负担，因此一些地方官员感到不满。
接访并不能有效减少上访人数，个别地方还能激励上访人赴京，甚至还发生了没钱回家的民工去找信访局被飞机接回的事情。
事实上，多方垢病的地方政府也不堪接访的重负。有报道称，四川某地接访一个上访者就要花费一万元的成本。
插入：北京市《关于维护群众上访现场秩序的工作意见》的部分内容。
——对在上访活动中实施违法行为，采取打横幅、呼喊口号、拦截公务车辆、围堵党政机关和单位等方式扰乱机关工作和社会秩序的，公安机关予以制止、警告，对不听劝阻的依法处罚；对采取自杀、自焚、自残等极端行为的，公安机关及时制止和救治，对严重扰乱社会秩序的，依法追究责任。
——到天安门等重点地区的上访人员，由公安机关送交信访部门。对在上访中未经批准采取游行示威方式的，公安机关应当劝告、制止、警告，必要时依照有关规定采取强制措施带离现场，由信访部门交上访人员所在地党委、政府或单位接回教育处理。
——对在上访过程中借机打、砸、抢、烧以及聚众冲击党政机关，阻塞铁路、公路交通等扰乱公共秩序、危害公共安全的，公安机关立即制止，对主要责任人予以治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
——对利用群众上访进行破坏活动的人员和煽动、策划上访群众闹事、制造事端的组织者，司法机关将依法予以处罚。
在发展的关键时期，强调维护社会稳定。没规矩不成方圆。
极少数人以“维权”为名，提出过高的不合理要求，干扰了正常的社会秩序。
“大姐，您这事儿上访也没用，不如加入我们，一起维权。”在北京南站的“上访村”附近，被称作“两办”的人民来访接待室和全国人大常委会信访局门口，老阎把上访者拦下，这样对他们说，希望上访者与他一起“闹一闹”
老阎是一个连续上访四年的专业“上访户”。现在，他面临一个严重的危机：他有可能被归为扰乱信访秩序的“极少数人”
7月30日，距5月30日新颁布的《信访条例》出台还不过百日，国家信访局新闻发言人就依法治理信访秩序发表了谈话。
谈话中提到，“扰乱信访秩序的现象依然存在。比如，极少数人打着‘上访’的旗号，组织非法的跨地区串联聚会；极少数人以“维权”为名，提出过高的不合理要求。这些严重干扰了人民群众正常的生产生活秩序，也干扰了正常的社会秩序。”
要让稳定压倒一切
“新条例颁布90天的时候出现这个‘少数人’的提法，在我们的预料之中，这是条例中规定设置的必然后果。”长期关注这一问题的社会学者姚遥表示。
新条例规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
姚遥告诉《?望东方周刊》，“5月1日后，上一批问题遗留下来的上访者多数重新上访，新条例规定的三级终结制大约要求三个30日的处理和复查时间，而如果正好三个月的时间内这些上访者的诉求不能得到解决，将可能进一步激化局面，这势必促使政府采取强制措施维护稳定。”
对此，国家信访局信息中心主任章晓可对《?望东方周刊》解释说，“上访者的上访缘由一般都是个人的问题，都应该在第一个环节得到解决，如果没有还可以向上一级行政机关提起复查，不服，还可以向再上一级提起复核。还可以举行听证、公示，有答辩和申诉的机会。如果三级程序走完了，他不能满意，那他还能相信谁？”
谈话提醒说，我国还处在社会主义初级阶段，只有改革和发展才是维护人民群众根本利益的惟一途径。任何人在维护自身合法权益、行使权利的同时，必须自觉维护法律尊严，认真履行公民应尽义务，通过合法的途径、以理性的形式表达自己的意见和诉求。
上访不能损害其他人的利益
国家信访局局长王学军在一次讲话中谈到，随着改革的不断深化和利益格局的调整，信访形势发生了新的变化：参与信访活动的主体成分多元化，信访总量持续上升；反映的问题相对集中，处理难度加大；集体上访、越级上访、重复上访增多；组织化趋势明显增强，过激行为时有发生。
在这一期间的信访洪峰中，安徽省池州市青阳县蓉城镇农民朱正亮和福建人张理积无疑是醒目的激流。2003年9、10月间的半个月内，他们相继选择以在天安门广场自焚这种决绝的方式，试图引起各界的关注。他们之后的命运可谓泾渭分明：朱正亮浑身烧伤20%后被扑灭送往医院，接着当地政府专门进京把他接回去，并上门去解决问题；张理积自焚未遂，被北京市法院以妨碍公共秩序罪，判了六年徒刑。
在这种情况下，2004年4月，北京市针对当前群众上访过程中出现的一些问题，按照国家宪法、法律、法规的有关规定，结合实际，制定了《关于维护群众上访现场秩序的工作意见》。
这份引起巨大关注的《工作意见》要求：公民进行信访活动应当遵守宪法、法律、法规、规章，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利；信访部门应该履行职责，认真热情接待来访。
在5月1日颁布的《信访条例》中，这些工作意见基本都得到了落实和强调。
国家信访局一位官员对《?望东方周刊》表示，“这个条例的初衷是为了维护群众合法的权利。两方面，既强调对信访机构的规范，也强调对信访人的规范。上访不能损害其他人的利益。”
大背景是“依法行政”
“这次新的信访条例的大背景是政府要求依法行政。信访条例的修改符合历史发展的轨迹，是信访工作的法制化进程的体现。现在在发展的关键时期，强调维护社会稳定。没规矩不成方圆。”章晓可主任对《?望东方周刊》说。
这一原则强烈体现在7月30日国家信访局新闻发言人的谈话中，谈话表明，“要依法维护信访秩序，依法维护人民利益。”
《信访条例》明确规定：不得采取在国家机关办公场所和公共场所聚集、堵塞及阻断交通等六种禁止性行为。在处理信访事项过程中，要严格执行国家有关法律法规，坚决维护法制的尊严。
谈话强调，“对极少数违反《信访条例》规定，经批评教育仍然顽固坚持错误立场、从事非法活动的，要依法严肃处理；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。”
对此，基层信访部门普遍持欢迎态度。湖南省益阳市信访局局局长壮晓阳对《?望东方周刊》说，“目前，群众上访违反《条例》第18条、第20条规定的情况比较突出，国家机关工作人员对信访人进行劝阻、批评或者教育，这一程序容易启动。但在劝阻、批评、教育无效的情况下，启动其他程序比较困难。信访人虽然有明显的违法行为，由于上访群体的特殊性，再加上上访诉求的合理性与上访行为的非法性相交织，有关部门不愿插手，怕惹麻烦，在一定程度上束缚了手脚。”
无理缠访是对老实守法的公民不公平
长期研究信访工作的上海市人大常委会培训工委干部周梅燕说，在上海的拆迁问题中，流传着一句话“凡是会闹的，最后都会放”，这种情况对老实守法的公民不公平。上海有几个“老上访”甚至已经在“传帮带”了，哪里有拆迁哪里就有他们兜售“经验”，甚至卖领导的家庭地址。
“这些少数人的经验鼓舞了无理上访，因为能解决问题，而这些问题是否在政策范围之内他们不管。”周梅燕说。
章晓可无奈地提到一个无理上访的例子：有一个上访者去检察院系统上访，他的上访缘由是他有一套单位分的房子，好几年没交房租，单位要收回。法院判得很松，要他把房租补交上，他不服，上诉，维持原判。他就开始坚持上访。
“这方面的负效应，实例实在太多了，诉讼没用，而上访可能有用。”周梅燕说。
“要求上访者到指定地点的接待室，有专门的人为他们服务。但是有的人跑到人大会堂，中南海周边，跑到了领导人住地。”国家信访局一位官员告诉《?望东方周刊》，大部分的信访总体来说都是有道理的。而一些在北京长期缠访的多是无道理的。“他们的理就是他们自己的理，自己的愿望。”
分析人士认为，“7·30谈话”是对扭转此种乱局的再一次强调。今后有可能进一步对《条例》进行相关方面的补充。
接访的尴尬境地
随着2003年收容遣送制度的废止，强制打击无序上访的手段大大减弱，政府不得不动用大量资源认真对付上访问题，信访联席会议几乎囊括了所有的政府部门。这使得作为补充救济的制度在一些地方变成了解决社会矛盾的主要机构，这本身就是一个不正常的现象。
上访群体给首都稳定带来了巨大压力。各地政府为了自己的政绩，就要想方设法减少上访登记量，便派人到北京“接访”的制度应运而生。
代表地方政府的接访者在国家信访局门口形成人墙，阻挡上访者进入信访局，上访者也开始想尽办法逃避被接。双方开始了自收容遣送制度废止之后新一轮游击战。
接访过程中虽然也发生过殴打上访人等事件，但接访制度整体上比收容遣送制度更加文明。但从另外一个方面而言，接访费用给一些地方造成了新的财政负担，因此一些地方官员感到不满。
接访并不能有效减少上访人数，个别地方还能激励上访人赴京，甚至还发生了没钱回家的民工去找信访局被飞机接回的事情。
事实上，多方垢病的地方政府也不堪接访的重负。有报道称，四川某地接访一个上访者就要花费一万元的成本。
插入：北京市《关于维护群众上访现场秩序的工作意见》的部分内容。
——对在上访活动中实施违法行为，采取打横幅、呼喊口号、拦截公务车辆、围堵党政机关和单位等方式扰乱机关工作和社会秩序的，公安机关予以制止、警告，对不听劝阻的依法处罚；对采取自杀、自焚、自残等极端行为的，公安机关及时制止和救治，对严重扰乱社会秩序的，依法追究责任。
——到天安门等重点地区的上访人员，由公安机关送交信访部门。对在上访中未经批准采取游行示威方式的，公安机关应当劝告、制止、警告，必要时依照有关规定采取强制措施带离现场，由信访部门交上访人员所在地党委、政府或单位接回教育处理。
——对在上访过程中借机打、砸、抢、烧以及聚众冲击党政机关，阻塞铁路、公路交通等扰乱公共秩序、危害公共安全的，公安机关立即制止，对主要责任人予以治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
——对利用群众上访进行破坏活动的人员和煽动、策划上访群众闹事、制造事端的组织者，司法机关将依法予以处罚。
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